百姓视野导刊

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自然资源部推进“多规合一”国土空间规划工作会在厦门举行

 初夏时节,海沧大屏山公园内游人如织。人们在“雾森系统”打造出的奇境中漫步的时候,大多不知道,这里几年前曾经要规划建设一座星级酒店。在城乡规划、土地利用总体规划中,这块土地都是作为建设用地的,项目的实施似乎不存在障碍,然而在“多规合一”的“一张蓝图”上,项目用地却与生态控制线产生矛盾——它处在“一张蓝图”划定的981平方公里生态控制线内。经过协商,酒店项目被取消,城乡规划、土地利用总体规划相应作了调整,这才有了如今一个完整的大屏山公园,成为市民休闲健身的好去处。 

  发展规划管目标,城乡规划管坐标,土地规划管指标。正如海沧大屏山公园建成过程中的曲折一样,曾经由于“多规共存、各自表述”,我市规划之间相互矛盾、不和谐,造成规划的约束和整体管控作用失效。党的十八大以来,我市对症下药,在全国率先启动并持续推进“多规合一”工作,通过实现系统性、整体性的体制改革,明确城市发展底线、理顺规划体系、重构空间规划秩序、形成空间规划“一张蓝图”、建成运行“多规合一”业务协同平台……种种成果,从源头上解决“规划打架”问题,避免城市“摊大饼”式扩张。 
  适应新形势,把握新要求,开启新时代。当前,厦门落实党中央、国务院、自然资源部部署,在“多规合一”工作取得丰硕成绩的基础上,又正开启一段深化改革的探索之路——践行新发展理念,以人民为中心,我市通过建立“体现战略性、提高科学性、强化权威性、加强协调性、注重操作性”国土空间规划体系并监督实施,正在探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子,以进一步体现空间规划统筹城乡发展、推进新型城镇化、实现生态文明、完善政府治理机制、保障社会经济可持续发展的高位战略指导作用,为全市高质量发展落实赶超提供空间保障,不断实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。 
  昨日,自然资源部在我市召开推进“多规合一”国土空间规划工作现场会,来自全国多个省市的自然资源主管部门主官或主要负责同志汇聚一堂,共同探讨新时期下空间规划体系改革的新方向、好做法。厦门作为首个发言的城市,对推进“多规合一”改革、构建国土空间规划体系等相关工作情况进行了生动展现,收获了现场会听众的频频点赞。许多人评价,厦门发挥国土空间规划在空间开发保护方面的战略引领地位,以高质量的科学规划谋划城市发展愿景,已经形成独一无二的厦门做法,值得借鉴、推广。 

  关键词1 统一“三底” 
  加强国土空间基底的整合和分析
 
  在厦门自然资源和规划管理部门看来,国土空间规划作为谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具,应以国土空间为基础底盘,以资源统筹、资源利用、资源保护、资源配置等目标为核心,以空间治理和空间结构优化为主要内容,最终实现国土空间规划与专项规划的协调统一、相互衔接、分级管理。而实现“统一的底图、统一的底数、统一的底线”,就是构建国土空间规划最基础的起点。 
  地基建设决定上层建筑,厦门将加强国土空间基底的整合和分析作为“地基”。首先,通过统一“底数”来统一规划编制基础——厦门市以信息平台为依托,汇集现状数据和规划数据。现状数据覆盖全域各类资源要素,并以“三调”为基础,统一用地标准、统一坐标系,弥补自然资源现状深度广度不足的短板。同时,通过与国土空间总体规划同期开展专项规划编制,强调空间规划体系建构,令规划数据的权威性更强,并以国家确定的坐标系统和技术标准为基础,便于上下对接。 
  与此同时,统一规划底图、凸显底线约束。在“多规合一”阶段划定了生态控制线和城市开发边界的基本结构,确定城市国土空间基底的基础上,以“三调”工作为抓手,开展“双评价”“双评估”,更加科学分析国土空间基底,统一规划底图,重点解决国土“三调”数据与部门现有指标不一致的问题,重新核定2035年的规划指标。
  关键词2 生态优先 
  编制“多规合一”的国土空间总体规划
 
  绿水青山就是金山银山,厦门推行“多规合一”改革、构建国土空间规划体系至今,一个理念贯彻始终——生态优先。厦门坚持绿色发展理念,力求构建科学适度有序的国土空间布局体系,引导建立区域协调功能互补的空间格局的同时,还将山水林田湖草作为生命共同体,统筹谋划自然资源的开发利用、整治修复,以提升国土空间的开发保护利用水平,大力推进生态文明建设。 
  通过统筹空间布局强化自然资源保护是第一步。厦门构建“一湾、多岛、一屏、十廊”的全域空间格局,保护各级各类重要的自然资源,包括风景名胜区、森林公园等。陆海统筹方面,形成陆海协调、科学合理的海岸带空间布局,除珍稀物种国家级自然保护区外,其余近岸海域功能调整为与陆域相协调的旅游休闲娱乐区,同时逐步调整海洋保护区紧邻陆域将所有可能对中华白海豚造成影响的产业布局和项目。对规划期内根据战略发展需要的用海纳入城镇开发边界和有条件建设区计入统计指标。此外,严格遵守国家有关围填海的规定,除重大基础设施建设外,不新增围填海项目。 
  更进一步,优化“三线”——生态保护红线、永久基本农田红线、城镇开发边界。我市为了保证生态保护的空间完整性,对空间进行整合,化零为整,优化了陆域生态保护红线,同时纳入海域部门划定的海域生态保护红线,体现全域的生态保护。同时,基于“双评价”和景观生态学的研究,评价确定自然生态格局,延续十大山海通廊,分时序、分类别,优化城镇开发边界。为了让百姓看得见山、望得到水,我市还在中心城区结合生态廊道布局永久基本农田,形成生态绿楔进入城市,强化空间约束。 
  值得一提的是,我市还通过森林植被修复、水体环境整治、湿地生态系统修复、土壤污染防治、小流域整治、海绵城市建设及矿山地质环境整治和修复等七项内容强化对陆域的生态保护与修复。
  关键词3 全域覆盖 
  形成协调一致的国土空间规划“一张图”
 
  在厦门探索“多规合一”的初始阶段,在城市层面建立空间规划体系,将以往各自为政的专项规划冲突、矛盾置于统一的空间规划体系之下,通过对各领域专项技术层面的协调探索矛盾处理方案。但是,也存在城市总体规划、土地利用总体规划等多种规划并存,缺乏权威、法定的空间总体规划来统筹专项规划。 
  新时期,我市通过国土空间总体规划统筹各专项规划,树立国土空间规划与其他部门专项规划的传导关系,确保各部门专项规划以国土空间规划为编制依据,打破各自为政、相互冲突、相互制约、互为前置的局面,令专项规划与国土空间规划“对流辅助”,最终形成国土空间规划“一张图”。 
  当前,厦门坚持市政府统筹、多部门协作,各部门专项规划编制工作正与国土空间总体规划同步开展,涉及空间利用的专项规划由自然资源部门会同相关主管部门组织编制,目前已开展25项专项规划编制。值得一提的是,在专项规划编制工作中,我市强调国土空间总体规划的指导、约束作用,强调指标、技术标准和重大要求布局的落实,通过专项规划编制形成“事权对应、要素体系化、空间全覆盖”、部门协调一致的国土空间规划“一张图”。 
  持续深化、不断探索。在此基础上,厦门还敢于“反其道而思之”,依托国土空间规划“一张图”,强化总规对专项规划的合规性审查——由市政府出台《厦门市多规合一空间规划管理办法》,强化专项规划的编前管理、批前审查、批后入库工作流程和技术标准。现有专项规划都进入平台,强化总规对专项规划的合规性审查,深化自然资源和规划管理部门对专项规划的空间统筹职能。
  关键词4 规划引领 
  科学引导资金土地等要素配置 
  划片落图,以住房人口测算学位需求分析学位缺口后,再策划项目,力求缓解本岛教育设施紧缺的现状,较好地解决未来适龄儿童入学需求——在厦门,发挥规划引领、规划统筹的作用,通过对空间进行梳理分析,科学引导资金、项目、土地等要素配置,满足市民在城市发展中的需求,这样的做法仅仅是小小缩影。 
  在国土空间规划体系构建过程中,厦门注重以统筹的思想和手段推进规划实施,用规划指导政府项目建设、引导市场投资行为。以国土空间规划“一张图”为基础,创新项目决策机制,推进工程建设审批制度改革,打造国际一流营商环境,实现从“以项目引导规划”到“以规划引导建设”的发展方式转变。通过“五年-年度”实施规划,推进规划实施,强化规划对财政投资、土地出让、重点项目的引导。 
  譬如,在项目生成方面,厦门依托信息化平台,建立了划拨用地和出让用地的项目生成流程,形成多部门线上线下协同的项目生成机制。各部门依托空间信息平台共享空间信息,通过业务协同平台“一张表单”协同决策、“一本可研”联评联审,依序落实建设项目的资金条件、用地条件、合规与否等,一般在30个工作日内即可完成前期策划,强化了项目落地的可操作性、时效性。财政性投资项目根据五年规划、项目储备库、年度计划等滚动策划生成。社会投资项目按照总体规划和五年规划明确的产业方向、空间布局、产业政策和支撑体系,进入项目决策平台统一策划生成。通过项目生成,有效衔接了规划编制与项目实施,解决了建设项目布局无序、建设不配套的难题。
  关键词5 智慧监管 
  建立规划评估监测预警机制
 
  习近平总书记曾指出,规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。为了国土空间规划方向“不跑偏”,真正成为能用、好用、管用的规划,我市还依托国土空间基础信息平台,探索设置规划监测与评估预警模块,建立全生命周期的监测评估机制,跟踪城市发展动态,开展规划评估,及时发现问题和纠偏。 
  首先,通过指标、边界实时监测,落实目标传导,实现规划评价,推动空间规划优化,协助干部离任审计,助力落实生态文明目标体系责任机制。其次,对规划编制、实施进行全生命周期的监督预警,动态监测国土空间用途管制、项目审批和批后实施情况,预警各类管控边界的占用、约束性指标突破、审批条件修改等状况。 
  与此同时,通过建立指标库和模型库,将《厦门市国土空间总体规划(2019-2035年)》提出的创新、协调、绿色、开放、共享、安全6个维度的厦门市指标体系(44个核心指标、32个文本指标),纳入监督评估。如接入人口动态空间数据,对人口规模、结构等进行实时监测与分析,评估现状与目标差距,为监督检查约束性指标的落实情况奠定基础。此外,通过摄像头监测、人工巡查等方式,对海岸线等要素实施监控管理。 
  据悉,我市依托信息平台,将通过五年规划评估检验总规阶段落实情况,及时发现落实不到位或偏离总规的情况并通过下一个五年规划进行纠正。通过年度规划评估,评估年度计划实施情况和规划执行情况,结论作为指导下一年度实施规划编制的主要依据。(来源:厦门日报)

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